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由此决定，中国刑事治理体系和治理能力现代化建设面临的主要挑战和重大紧迫课题，不是传统民事犯的惩治，而是现代行政犯的应对。

三民主义是民族优位的政治主张，而张知本的宪法设计体现的是民权优位的政治主张。例如孙中山关于民权主义的表述主要局限于政治权利问题，故而将人民基本权利和义务规定于民权一章，似有不合孙中山主张的民权主义之嫌。

进化观念则既包含了历史的范畴，也容纳了进步的范畴。单采国家为目的的观点可能有利于民族强大，但有过于牺牲人民自由之危险。如此一来，重要的问题则为如何判断法治的程度，以防兼容人治的法治丧失了自身属性。[15]正是基于此种企图心，张君劢能够在认识论层面和本体论层面不被自身的立场遮蔽双眼，全面把握彼此利弊，进而坚守己方立场的同时吸收对立立场的长处。燕树棠在《法治与人治》一文中指出，[25]无论是主张绝对的法治，还是主张绝对的人治，在现代社会皆已成为不可能之事，关键的问题在于在承认法治的主导地位的前提下合理确定法治和人治之间的关系。

此种理论禀赋，取决于吴绂征在两个方面开创性的贡献： 一方面，吴绂征在综合各种宪法目的的基础上，提取了一个政治中立的宪法概念。由此观之，有机体论之个人为国家之工具的观点，以及利乐主义之个人为国家之目的的观点，均为各有理据的局部真理，同时又是各有弊病的偏见。重视土地法、婚姻法、刑事法律方面的立法，经济法的概念被接受等。

笔者于2017年对广东省惠州市惠阳区沙田镇进行了调研。四、实现乡镇法治政府建设路径法治化的对策 在全面依法治国的背景下，法治已经成为治国理政的基本方式，尤其是党的十九届四中全会明确提出推进全面依法治国、建设法治中国，在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求我们改变传统的以政策推进的思维方式，实现乡镇政府法治建设路径的法治化，即通过法治的方式将乡镇政府的职权固定下来，以实现权责对应，并最终保证其在法治的轨道上运行。（二）从实践的角度看，乡镇政府处于基层，为适应社会经济多样化的要求，其形态也应当多样化，政策性文件更能契合其要求 新中国建立后，国家与社会的关系发生了根本性的变化，政府是人民当家作主的产物，其根本目的在于维护国家法秩序的统一和服务于社会，但由于乡镇政府地处基层，为适应社会经济多样化的要求，其形态也呈现多样化。[5] 2.有些法院将权责清单作为司法裁判的依据。

现行的《地方政府组织法》还是1972年制定，并于1982年修订的，40多年来社会的实际情况已经发生了天翻地覆的变化，该法也应当有相应的变化和完善。[5]以江苏省连云港市国土资源局和常州市国土资源局的权力清单进行比较为例，连云港国土资源局的常用权力为123项，非常用权力为2项，共计125项权力。

五、结语 乡镇政府承担着沟通政府与基层群众自治组织桥梁的功能，它的职能的合理设置对其功能的发挥起着关键性作用。[15]任进：《宪法视角下国家机构组织法及其完善》，载《法学论坛》2012年第6期，第52页。[16]从组织法与行为法的关系上来看，组织法的效力仅限于公务员而不涉及公民，因此组织法的内容要转移到形式法律中，国家机构的职责要转化为行为法中的措施或手段。可以在行政组织法笼统授权的基础上，通过具体的法律来授权，以解决基层政府的人财物保障问题。

另外，为了避免不断修改组织法进行扩权，在行为法制定时，对政府机关在组织法上所未明确规定的职权应一并作出授权。[2]《地方政府组织法》第59条第6项规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……该法第61条第2项规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作…… [3]如2018年11月29日，湖南岳阳市澧县政府调查发现，湘澧盐化有限责任公司的采矿区位于澧县盐井镇盐井村，开采的卤水通过管道输送至津市厂区加工，造成水体污染，存在堰塘死鱼及周边植被死亡的情况。第二，权力清单制定中可以确立法外标准。该规定笼统并且长时间没有得到修改，而在实践中，具体的行为法以及地方政府发布的其他规范性文件却不断地授予乡镇新的事权，使得乡镇组织设置与具体的事务并不一一对应。

[8]《旧唐书·职官志二》：百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。[20]也就是说，行为法承担着事权划分的重担，而事权划分的法治化对保障基层政府稳定地开展工作尤为重要。

其他的规范性文件，即便经审查认定为合法有效的，也只能作为裁判说理的依据。费孝通教授将其解释为传统中国政治的双轨制，即一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成皇帝无为而无下治的族权的乡村治理模式。

现行《宪法》中规定了省、县、乡镇三个层级的地方政府层次，它是在历史传统和现实条件下的一个选择，但在实践中，出于各种便利和考虑，已设置出了更多的政府层级。中国的乡制最早产生于西周，称为乡遂制，[7]乡遂兼具军事、教化和监控的社会功能，是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。现行的《地方政府组织法》就是于1979年7月1日在第五届全国人民代表大会第二次会议上通过的，并于1982年12月10日由第五届全国人民代表大会第五次会议修正的。而有些地方则区域大，人口偏少，不便管理，例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌县的罗布泊镇，另外成立了罗布泊地区管理委员会，采用合署办公形式管理罗布泊镇。[11] 从乡制的历史发展看，我国基层政府职能定位和权力配置主要是为了维护中央集权，但客观上底层社会也始终保留一定的自治空间，处于邻接地位的乡制具有一定的灵活性。严格来讲，政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权，它只是对《宪法》中的授权的具体化。

因此，作为最低层行政单位的乡制比较灵活，不拥有正式和完整的一级政权的地位，它只是为方便中央集权统治而设置的辅助机构，带有一定的自我教化和管理的自治功能。由于组织法的授权只是笼统的，在针对具体社会事务时，该做法就会出现缺乏针对性，不能适应社会变化带来的权力需求。

实践中，由于缺少规范性，基层政府的内部机构一直存在着增减随意的问题，甚至出现了精减—膨胀—再精减—再膨胀的恶性循环现象。比如，作为政策性规范性文件的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将政府职能划分为管理职能与服务职能，十九届四中全会的决定又进一步将政府职能划分为社会管理、经济调节、公共服务、市场监管、生态环境保护五大方面，明确提出生态环境保护作为政府的重要职能之一，这符合在新的历史条件下对政府职能的要求，但该决议属于政策层面对政府职能的调整，还不能作为乡镇政府行政执法的直接法律依据。

作为基层政权的乡制形态比较灵活。具体表现在： 1.在行政区划方面，《宪法》第107条第3款仅规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）只是重复了《宪法》的规定，对设置乡镇的条件以及如何具体设置，并没有作出进一步的规定。

因此，权责清单不同于组织法，也不是行为法，不会增加也不会减损基层政府的现有权力和责任，只是对现有的法律法规中有关基层政府的权力进行了汇总。该镇在2011年的机构改革中，将党政机构简化调整为7个，分别是党政办公室、经济发展和安全生产监督管理办公室、社会事务办公室、规划建设办公室、农业办公室、计划生育办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室。目前，具体的法律的执法权一般都授予至县级人民政府及其行政部门，很少直接授予乡镇政府。文章来源：《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。

前面的分析已指出，《宪法》与有关行政组织法构成了我国乡镇建制、职能划分、职权配置的最基本的依据。[9]1928年，国民政府颁布《县组织法》，1939年颁布《县各级组织纲要》，同时，又颁布《区自治施行法》《乡镇自治施行法》《乡镇闾邻选举暂行规则》《乡镇坊自治职员选举法及罢免法》等法规，构筑起乡镇自治的法律体系，确立了乡镇的自治地位。

[21]参见张茂月：《权力清单制度认识的几个误区与纠正——兼谈制度完善的几点思路》，载《云南行政学院学报》2015年第3期，第64页。由于《地方政府组织法》规定，乡镇政府须办理上级人民政府交办的其他事项，这就容易造成在实践中上级政府利用其地位优势和控制下级政府人事权的优势，把本该由本级政府承担的提供公共物品和服务的职责往下转移给下一级政府，从而呈现出财权上收，事权下移的趋势。

第四，政府可以通过权力清单放弃法定职责和逃避法定责任。在立法中，大量的前苏联法律制度被引进。

乡设立议事会和乡董，实行议事与行政分立。第二，路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。[14]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），高等教育出版社2017年版，第45页。

第三，权力清单成为政府自我限权的依据。笔者经调研发现，乡镇公务员的经费有保障，但公务员编制少（名额也就30—40名），其他的大量费用需要由乡镇自己解决，有些乡镇就靠挪用、挤占、收费甚至卖地实现收支平衡。

（一）从依靠政策性规范性文件的治理思维转向法治的治理思维 政策性规范性文件形式虽然具有便捷性，符合乡镇职能多样性的要求，但其规范效力不高，往往使乡镇的职权合法性不足。[18]针对这一情况，有学者提出通过建立任务型的组织法来加以解决，[19]即通过确定任务的办法来确定组织，具体的法律可以根据社会的需求进行精准地授权，确定权力及其相应的组织，以满足社会对行政组织的期待和需求。

[17]参见[法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，春风文艺出版社1999年版，第8-9页。[9]该章程第1条和第2条分别规定：凡府厅州县治城乡地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。